Aufschiebende Wirkung von Widersprüchen und Anordnung des Sofortvollzuges

Der folgende Beitrag stellt einen Sachverhalt auf der Grundlage von drei Länderrechten vor (Schleswig-Holstein, Hamburg und Bremen); er weist auf Gemeinsamkeiten und Unterschiede sowie die entsprechenden Paragrafen im jeweiligen Schulgesetz hin. Der Artikel bildet damit den Auftakt zu einer Serie, in der wir Themen aus dem Schulrecht so aufbereiten, dass sie für alle Leserinnen und Leser aus unserem Verbreitungsgebiet von Interesse sind.

A. Der Normalfall: Widerspruch gegen einen Verwaltungsakt mit aufschiebender Wirkung

Gegen schulische und schulbehördliche Entscheidungen, die Verwaltungsakte sind, können die Betroffenen Widerspruch einlegen. Ein Verwaltungsakt ist gemäß § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Für den schulischen Bereich ist oftmals die Fragestellung entscheidend, ob die angegriffene Entscheidung Rechtswirkung nach außen hat. Die Abgrenzung kann im Einzelfall schwierig sein, jedoch ist die Zuordnung durch eine langjährige gefestigte Rechtsprechung im Grundsatz eindeutig. Innerhalb der Verwaltungsakte unterscheidet man weiter zwischen begünstigenden und belastenden Verwaltungsakten. Begünstigende Verwaltungsakte sind im Schulbereich zum Beispiel Einschulung und Aufnahme, Versetzung, Prüfungsentscheidungen sowie Abgangs- und Abschlusszeugnisse, Belastende Verwaltungsakte sind dagegen etwa Um- und Abschulung sowie Ordnungsmaßnahmen.

Inhalt der aufschiebenden Wirkung

Der Widerspruch - und die Anfechtungsklage - gegen einen belastenden Verwaltungsakt haben nach § 80 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) aufschiebende Wirkung. Dies bedeutet, dass die getroffene Entscheidung zunächst nicht wirksam wird und die angeordnete Maßnahme seitens der Schule oder der Behörde vorläufig nicht umgesetzt werden darf. So bleibt also zum Beispiel bei Einlegung eines Widerspruchs gegen eine Umschulung auf eine Sonderschule das betroffene Kind vorläufig in der Regelschule, bei Widerspruch gegen eine als Ordnungsmaßnahme verfügte Umsetzung in die Parallelklasse(1) in seiner bisherigen Klasse. Sinn der aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen ist es, die verfassungsrechtlich gebotene Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes sicherzustellen. Der Bürger soll nicht vor vollendete Tatsachen gestellt werden, während er sich noch um eine Überprüfung der von ihm beanstandeten Maßnahmen der Verwaltung bemüht.

Wichtig: Keine aufschiebende Wirkung bei Widerspruch gegen Ablehnung begünstigender Verwaltungsakte!

Aufschiebende Wirkung tritt nur bei Widersprüchen gegen belastende Verwaltungsakte ein. Allerdings ist nicht jede Entscheidung oder Maßnahme, die gemeinhin als belastend empfunden wird, auch ein belastender Verwaltungsakt im Rechtssinne. Da Versetzungs- und Prüfungsentscheidungen sowie Abgangs- und Abschlusszeugnisse begünstigende Verwaltungsakte sind, stellt etwa die Nichtversetzung oder das Nichtbestehen einer Prüfung die Ablehnung eines begünstigenden Verwaltungsaktes dar. Hiergegen ist zwar ebenfalls Widerspruch zulässig; dieser führt aber nicht dazu, dass die Widersprechenden als vorläufig versetzt gelten oder das begehrte Zeugnis vorläufig erhalten. Wer in diesen Fällen als Betroffener eine vorläufige Regelung zu seinen Gunsten anstrebt, muss beim Verwaltungsgericht den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO beantragen.

Dauer der aufschiebenden Wirkung

Die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs endet erst, wenn die Erstentscheidung durch Zurückweisung des Widerspruches durch die dafür zuständige Behörden(2) bestätigt wurde und gegen die Entscheidung dieser Behörde innerhalb der gesetzlichen Frist(3) kein Rechtsmittel eingelegt wurde, also der Verwaltungsakt Bestandskraft erlangt hat. Wird gegen die den Widerspruch zurückweisende Entscheidung Klage zum Verwaltungsgericht erhoben, so bleibt es bis zur Rechtskraft der gerichtlichen Entscheidung bei der aufschiebenden Wirkung.

B. Der Ausnahmefall: Anordnung des Sofortvollzuges

Gerade in den genannten Beispielsfällen einer Umschulung oder einer Ordnungsmaßnahme kann es jedoch Konstellationen geben, in denen es nicht sachgerecht wäre, die Dauer des Widerspruchsverfahrens oder gar eines Klagverfahrens abzuwarten, ehe man die Maßnahme umsetzen kann. Für solche Fälle besteht die gesetzliche Möglichkeit, ausnahmsweise die sofortige Vollziehung anzuordnen. § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO legt für die Anordnung der sofortigen Vollziehung allerdings besondere Voraussetzungen fest. Es reicht nicht aus, dass die rechtlichen Voraussetzungen für zum Beispiel eine Umschulung oder eine Ordnungsmaßnahme erfüllt sind. Hinzukommen muss ein besonderes Interesse daran, dass der Verwaltungsakt sofort vollzogen werden kann.

SchulRecht aktuell
Voraussetzungen der Anordnung der sofortigen Vollziehung

Die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes darf nur angeordnet werden, wenn hierfür

· ein besonderes öffentliches Interesse vorliegt oder

· der Sofortvollzug im überwiegenden Interesse eines Beteiligten notwendig ist.

So kann zum Beispiel an der sofortigen Vollziehung einer Ordnungsmaßnahme ein besonderes öffentliches Interesse bestehen, weil das Verhalten des fraglichen Schülers Dritte erheblich zu schädigen droht und das Risiko, dass ein Schaden während des laufenden Widerspruchsverfahrens tatsächlich eintritt, nicht eingegangen werden kann.

Im überwiegenden Interesse eines Beteiligten kann dagegen etwa die sofortige Umschulung eines Kindes in eine Sonderschule liegen, wenn eine Regelbeschulung bereits mehrfach vergeblich erprobt wurde und weitere Verzögerungen einer angemessenen sonderpädagogischen Förderung im Interesse des Kindes nicht mehr vertretbar erscheinen.

Wichtig ist, dass zwischen den Interessen aller Beteiligten eine Abwägung stattfindet. Im Rahmen der Entscheidung über die Anordnung der sofortigen Vollziehung müssen deshalb alle Interessenlagen betrachtet, bedacht und gegeneinander abgewogen werden.

Zeitpunkt der Anordnung einer sofortigen Vollziehung

Die Anordnung des Sofortvollzuges kann sowohl zugleich mit dem Verwaltungsakt als auch noch nachträglich, etwa im Widerspruchsverfahren, erfolgen. Zu welchem Zeitpunkt die sofortige Vollziehung angeordnet wird, ist dabei nach den Umständen des Einzelfalls zu entscheiden. Muss aufgrund der Vorgeschichte mit der Einlegung eines Widerspruchs gegen die fragliche Maßnahme gerechnet werden und scheint auch eine nur kurze aufschiebende Wirkung unvertretbar, so empfiehlt es sich allerdings, den Sofortvollzug bereits im Zusammenhang mit dem Verwaltungsakt anzuordnen.

Welche Formvorschriften sind zu beachten?

Da es sich bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung um eine Ausnahme von der gesetzlichen Regel handelt, muss sie nach § 80 Abs. 3 VwGO schriftlich begründet werden. Dabei reicht es nicht aus, lediglich den Gesetzestext zu wiederholen ("es liegt im öffentlichen Interesse, dass ..."). Auch die Gründe, die schon den Verwaltungsakt, in den genannten Beispielsfällen also die Ordnungsmaßnahme oder die Umschulung selbst tragen, können nicht zur Begründung des Sofortvollzuges herangezogen werden. So reicht es in Bremen und Hamburg nicht aus, sich zur Begründung des Sofortvollzuges einer Überweisung an eine andere Schule(4) auf das wiederholte Fehlverhalten des Schülers zu stützen, denn dieses gehört nach § 47 Abs. 2 BremSchulG beziehungsweise § 49 Abs. 4 Satz 3 HmbSG schon zu den Voraussetzungen der Ordnungsmaßnahme selbst(5). Vielmehr muss konkret dargelegt werden, warum in genau diesem Fall die jeweilige Maßnahme unbedingt sofort erforderlich ist. Dazu einige Beispiele:

Beispiele für die Begründung

Beispiel 1:

Schüler A hat seinen Mitschüler B, den er schon seit langem gehänselt hatte, zusammengeschlagen. A wird daraufhin in die Parallelklasse umgesetzt. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung könnte wie folgt lauten:

"Die sofortige Vollziehung der Umsetzung in die Parallelklasse wird nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO angeordnet. Zum Schutz des Schülers B ist die sofortige Vollziehung der Maßnahme erforderlich, da B sich immer noch vor A fürchtet und in dessen Gegenwart dem Unterricht nicht zu folgen vermag. Hierdurch wird die Unterrichts- und Erziehungsarbeit in der Klasse nachhaltig gefährdet. Das Interesse des A, weiter in der bisherigen Klasse unterrichtet zu werden, ist demgegenüber nachrangig. "

Beispiel 2:

Schüler C raucht unter Verstoß gegen die Hausordnung im Klassenraum, drückt brennende Zigaretten an Mobiliar und auf dem Teppichboden aus und reagiert auf diesbezügliche Ermahnungen von Lehrkräften mit beleidigenden

Worten. Er soll deshalb drei Tage vom Unterricht ausgeschlossen werden. Die Begründung der sofortigen Vollziehung könnte wie folgt lauten:

"Die sofortige Vollziehung des Unterrichtsausschlusses wird gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO angeordnet. Der Zweck der Ordnungsmaßnahme liegt vorliegend nicht nur in der Beseitigung der Störungen durch C; vielmehr soll damit zur Sicherung der Erziehungs- und Unterrichtsarbeit auch den anderen Schülerinnen und Schülern deutlich gemacht werden, dass derart gravierendes Fehlverhalten sichtbare Konsequenzen nach sich zieht. Es wäre unter erzieherischen Gesichtspunkten fatal, wenn die erforderlichen Konsequenzen aus den trotz mehrfacher Ermahnung fortgesetzten Verstößen gegen die Hausordnung und gegen Anweisungen von Lehrkräften unangemessen lange auf sich warten lassen. Um den Zusammenhang zwischen Fehlverhalten und Sanktion deutlich werden zu lassen, ist deshalb ein sofortiger Unterrichtsausschluss pädagogisch notwendig. "

Beispiel 3:

Schüler D sollte bereits im vorletzten Schuljahr in die Förderschule/Schule für Lernbehinderte umgeschult werden. Da die Eltern sich vehement dagegen gewehrt hatten, erfolgte "nur" eine Klassenwiederholung. Dies reichte jedoch nicht aus, um D Anschluss an das Lernniveau seiner Klassenstufe finden zu lassen; die Umschulung in die Förderschule soll jetzt mit sofortiger Wirkung erfolgen. Die Begründung der sofortigen Vollziehung könnte wie folgt lauten:

"Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Umschulungsbescheides ist im überwiegenden Interesse des D erforderlich. D kann nur in der Förderschule entsprechend seinem Leistungsvermögen gefördert werden. In der Regelschule vermag er den Anforderungen in keiner Hinsicht zu genügen, fühlt sich überfordert und hat deshalb im Jahr der Klassenwiederholung begonnen, mit aggressivem Verhalten, massiven Störungen des Unterrichtes und erheblichem Fernbleiben vom Unterricht zu reagieren. Es ist deshalb dringend geboten, dass D endlich in einer kleinen Lerngruppe und bei intensiver Zuwendung Leistungserfolge erzielt, die sein Selbstwertgefühl stützen und sein Interesse am Unterricht stärken. Ein weiteres Abwarten, wie es die Eltern wünschen, würde demgegenüber deutlich die Gefahr bergen, dass sich die Verhaltensauffälligkeiten mehren und langfristig die Förderung von D erschweren oder gar unmöglich machen. Das Interesse der Erziehungsberechtigten, zunächst alle Rechtsmittel auszuschöpfen, muss im Hinblick auf diese Gefahr zurücktreten."

Vorsicht: Die Anforderungen der Rechtsprechung an die Erfüllung der Begründungspflicht sind hoch. Die Beispielsfälle dürfen deshalb nicht schematisch als Textbausteine verstanden oder gar verwendet werden!

Wer darf die sofortige Vollziehung anordnen?

Die sofortige Vollziehung darf nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO sowohl von der Stelle angeordnet werden, die den Verwaltungsakt erlassen hat, als auch von der Stelle, die über den Widersprach zu entscheiden hat. Bei Entscheidungen über die Umschulung in eine Sonderschule kann in Hamburg also zum Beispiel entweder nach § 15 Abs. 1 der Ordnung der Aufnahme in Sonderschulen das Amt für Schule oder der/die Vorsitzende des Widerspruchsausschusses der Behörde für Schule, Jugend und Berufsbildung tätig werden.

Vorsicht! Fehlerquelle!

Bei Ordnungsmaßnahmen ist in Hamburg und Bremen besonders zu beachten, dass auch bei Anordnung der sofortigen Vollziehung die Zuständigkeitsverteilung zwischen den verschiedenen schulischen Gremien und der Behörde(6) eingehalten werden muss. So muss etwa in Hamburg auch über die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Umsetzung in eine Parallelklasse die Lehrerkonferenz beschließen (vgl. § 49 Abs. 6 HmbSG); in Bremen liegt die Zuständigkeit insoweit bei der Schulleitung.

Etwas anderes gilt aber in Schleswig-Holstein: Hier kann nach der Rechtsprechung des OVG Schleswig in den Fällen, in denen ein schulisches Gremium für Entscheidungen über Ordnungsmaßnahmen zuständig ist, auch die Schulleiterin oder der Schulleiter den Sofortvollzug anordnen. Daneben kann aber selbstverständlich auch bei Ordnungsmaßnahmen die für den Erlass des Widerspruchsbescheides zuständige Behörde(7) einen Sofortvollzug anordnen.

Wirkungen der Anordnung der sofortigen Vollziehung?

Ist die sofortige Vollziehung entsprechend den bisherigen Darlegungen ordnungsgemäß angeordnet worden, so kann die angestrebte Maßnahme auch umgesetzt werden, während ein Widerspruchs- oder Klageverfahren anhängig ist. Allerdings können die Betroffenen auch gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung vorgehen, indem sie beim Verwaltungsgericht nach § 80 Abs. 5 VwGO einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung stellen. Hierbei handelt es sich um ein Eilverfahren, in dem das Gericht zum einen summarisch prüft, ob der Verwaltungsakt selbst offensichtlich rechtmäßig oder rechtswidrig ist, zum anderen eine Abwägung zwischen den Interessen des Betroffenen und der Behörde vornimmt. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung hat daher nur Chancen auf Bestand, wenn die dargelegten inhaltlichen und formalen Anforderungen eingehalten sind.

Fußnoten:

1. Vgl. für Hamburg: § 49 Abs. 4 Nr. 3 HmbSG; für

Bremen: § 47 Abs. I Nr. 5 BremSchulG; für Schleswig-Holstein: § 45 Abs. 3 Nr. 4 SchuIG.

2. In Hamburg entscheidet über Widersprüche in Schulangelegenheiten der Widerspruchsausschuss der Behörde für Schule, Jugend und Berufsbildung, in Bremen die Fachaufsicht. In Schleswig-Holstein entscheidet über Widersprüche die Schule, in besonderen Fällen auch die zuständige Schulaufsichtsbehörde (§ 138 Abs. 1 und 2 Schule).

3. Die Klagefrist beträgt einen Monat und beginnt mit der Zustellung des Widerspruchsbescheides, § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

4. Ordnungsmaßnahme nach § 49 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 HmbSG (Hamburg); § 47 Abs. 1 Nr. 7 BremSchulG (Bremen).

5. In Schleswig-Holstein sollen die Ordnungsmaßnahmen nach § 45 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 3 bis 5 Schule nur bei schwerem oder wiederholtem Fehlverhalten angewandt werden (§ 45 Abs. 1 Schule).

6. Zu den Zuständigkeiten für die unterschiedlichen Ordnungsmaßnahmen vgl. für Hamburg § 49 Abs. 6 HmbSG, für Bremen §§ 2 bis 7, 9 der Ordnungsmaßnahmenverordnung.

7. Vgl. oben Fußnote 2.

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